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建经观点 丨《生态环境导向的开发(EOD)项目实施导则(试行)》要点解读
时间:2024-01-22

      本月,生态环境部等四部门联合印发了《关于印发<生态环境导向的开发(EOD)项目实施导则(试行)>的通知》(环办科财〔2023〕22号)(以下简称《实施导则》),用于指导和规范EOD项目的谋划、设计、实施、评估和监督等工作。

      自2021年4月和2022年4月生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行同意实施两批94个EOD试点项目以来,EOD项目广受社会关注。《实施导则》既是对2020年以来EOD相关政策及实践的总结与升华,更是对未来EOD的推广具有实质性指导意义。本文将为大家解读新规关于EOD模式的重大变化

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一、EOD概念的变化


      在2020年9月发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2020〕489号)中,EOD模式的定义为“EOD模式是以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑以区域综合开发为载体采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

      而在《实施导则》中,对EOD模式的定义为“本导则所称EOD模式是以习近平生态文明思想为引领,通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式,推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营,以生态环境治理提升关联产业经营收益,以产业增值收益反哺生态环境治理投入,实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式,是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践,有利于积极稳妥推进生态产品经营开发,推动生态产品价值有效实现。”

      对比可以发现,新规的定义有如下明显变化:

      1、将“区域综合开发为载体”的描述删除。第二章项目谋划中也提到“片区综合开发……等……暂不纳入”。片区开发类项目暂不纳入EOD项目中,应当规避,项目定性时也应避免混淆EOD模式和片区开发模式。

      2、加强关于“增值反哺”的描述。进一步强调EOD通过生态治理提升关联产业收益、通过产业收益反哺生态环境治理投入的内在逻辑。

二、EOD模式的相关主体明确


      纵观EOD政策历史,EOD项目申报主体和实施主体均为人民政府或园区管委会,也即政府。同时“鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施”其中的申报主体、实施主体、项目承担单位并没有明确的定位和职责划分,在过往的实践中产生了一定障碍。

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     实施导则明确了EOD项目组织主体实施主体的两大核心主体。其中,“申报主体”的描述变化为“组织主体”,强化了政府的引导和监管职责;实施主体与历史政策有了本质的不同,由政府变化为市场化主体

      1、组织主体:市、县(区)人民政府或园区管委会作为项目组织主体,负责组织领导、项目谋划、统筹协调、督促推进、评估指导等工作,鼓励有条件的乡镇探索组织实施。政府有关部门各司其职,为项目立项、生态环境治理、资源要素保障、关联产业发展、融资支持等提供服务和技术指导。

      2、实施主体:市场主体作为项目实施主体,按照自主决策、自负盈亏的原则,负责项目落地实施、运维经营,按照有关法律法规和标准以及约定的要求,承担相应的生态环境治理责任。

三、项目谋划内容明确


      《实施导则》要求“项目内容类型不宜过杂、布局不宜分散,避免无关或关联性不强的内容纳入项目范围。项目内容应相对聚焦,区域范围应相对集中。生态环境治理与关联产业内容深度融合,空间临近或形成上下游产业链关系,互为条件,作为整体项目统筹实施。”强调了EOD项目的核心要义。

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      EOD项目的谋划应当遵循上述4条原则,按照《实施导则》对生态环境治理内容和关联产业的描述,严格把控生态环境治理内容的合规性和关联产业的合规性、可行性、可融性。具体要求如下:

      1、生态环境治理内容

      选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著公益性生态环境治理内容。可选有:①流域水生态环境综合治理、②湖库水生态环境保护修复、③水源涵养区保护、④饮用水源地保护、⑤入河排污口整治及规范化建设、⑥农村环境综合整治、⑦农业面源污染治理、⑧近岸海域环境整治、⑨无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、⑩固废处理处置、⑪新污染物治理、⑫生物多样性保护和生态系统修复、⑬噪声和振动污染治理、⑭减污降碳协同治理等。

      实际谋划中应注意生态环境治理内容主题在上述14种范围,满足公益性、精准性、关联性、可行性、确定性等合规性要求,排除明确规定的不纳入内容

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 2、关联产业内容

      《实施导则》对EOD项目的关联产业进行了正反两面的阐述,明确了产业选择方向,促使市场各主体能够清晰辨别。

      正面清单主要由生态环境依赖型产业、生态环境敏感性产业等与生态环境治理关联性强、市场前景好的企业组成,强调EOD产业应当与生态环境治理强相关且具备绿色、创新的属性

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      负面清单主要有如下3类产业。

     (1)不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业。

      在项目谋划阶段,应了解区域市场准入要求及相关政策,避免涉及相关产业。

      (2)“两高一低”项目,即指高耗能、高排放、低水平的项目。

      2021年6月,生态环境部发布了《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》,明确“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计;各省政府也出台了相关文件对自身管辖范围内的“两高一低”范围作出规定。

      (3)环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。

      此处可以理解为不能因为EOD项目的实施产生新的污染或者风险。在以往一些EOD项目中,确实存在将某些有环境影响和风险的产业园作为关联产业的情况,新规已经将其明确作为了负面清单,在往后的项目谋划中应当注意规避。

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      不难发现,《实施导则》一方面解决了EOD模式在探索实施过程中出现的问题,用明确的方向进一步规范了EOD模式的实施,有利于EOD项目的有序谋划和可持续开展;另一方面,健全了EOD项目谋划、实施和运营中的监管机制,给各地谋划EOD项目带来了挑战。篇幅有限,本文未对新规之下EOD项目的谋划实施作出全面深入探讨,敬请期待下期。

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